Évolution de l’endettement de la Suisse

En 2020, la pandémie de COVID-19 a plongé l’économie suisse dans une récession. Grâce au mécanisme du frein à l’endettement, la Confédération a pu conserver sa capacité d’action en dépit de ses dépenses considérables. Dans le compte ordinaire, les  fluctuations des recettes sont compensées par le facteur conjoncturel. C’est pourquoi un déficit conjoncturel de 2.9 milliards était autorisé pour l’exercice 2020. Le déficit de financement effectif s’est élevé à 1.2 milliard. Par conséquent, les exigences du frein à l’endettement sont dépassées au compte ordinaire (excédent structurel de 1.6 milliard). Les dépenses requises en 2020 pour endiguer la pandémie de COVID-19 se sont montées à 15 milliards au total. Par ailleurs, le frein à l’endettement autorise, dans des cas exceptionnels, des dépenses supplémentaires non soumises aux restrictions applicables aux dépenses ordinaires. Par conséquent, la plupart des dépenses au titre des mesures COVID ont été comptabilisées en tant que dépenses extraordinaires (14.7 milliards). La disposition d’exception du frein à l’endettement a été appliquée, car la pandémie constitue un événement extraordinaire échappant au contrôle de la Confédération. Ce procédé a permis d’éviter que les besoins de  financement extraordinaires n’affectent l’exécution des tâches ordinaires.

La question de savoir comment la Confédération va gérer la dette liée au COVID-19 reste encore ouverte. Concrètement, le problème posé est celui du découvert du compte d’amortissement, qui doit être comblé au bout de six exercices, en vertu de la loi sur les  finances. Compte tenu des dépenses extraordinaires élevées (14.7 milliards) enregistrées en 2020, ce découvert s’élevait à 9.8 milliards à fin 2020 et pourrait atteindre 27 milliards à fin 2021. Le Conseil fédéral entend présenter, à l’été 2021, un projet à ce sujet destiné à la consultation et portant sur les modifications légales nécessaires. Le niveau du déficit devrait pouvoir être estimé d’ici-là.

Bien que n’étant pas pris en compte dans la dette brute et la dette nette, les provisions et les engagements conditionnels sont susceptibles d’exercer une influence considérable sur l’évolution future de la dette de la Confédération. Tel est le cas, en particulier, des provisions, qui engendreront probablement une future sortie de fonds. À fin 2020, les crédits de transition COVID destinés aux entreprises et cautionnés par la Confédération se montaient à 15.3 milliards. De ce total, un montant de 2.3 milliards était comptabilisé à titre de provision.

Dette brute
La dette brute est une dette fédérale et fait référence aux finances de la Confédération. « La dette brute comprend les engagements courants ainsi que les engagements financiers à court et long termes. Il s’agit, avant tout, d’engagements ouverts et de titres de créance de la Confédération (emprunts et créances comptables à court terme). » (Département fédéral des finances, 2020). La hausse de 6.6 milliards de la dette brute en 2020 est due à l’augmentation des engagements financiers (en particulier des créances comptables à court terme : +6.8 milliards ; engagements envers l’assurance-chômage : +1.9 milliard). Les engagements courants, en revanche, ont régressé de 2.3 milliards. La dette brute était de 135 milliards de francs en 2015.

Dette nette
La dette nette est une dette fédérale et fait référence aux finances de la Confédération. « La dette nette correspond à la dette brute déduction faite du patrimoine financier. » (Administration fédérale des finances, 2020). Cette dette a augmenté de 15.3 milliards en 2020 pour atteindre 70.2 milliards. Les liquidités et les placements financiers à court terme ont enregistré un recul marqué (-9.6 milliards). Les placements financiers à long terme ont augmenté (+0.8 milliard), davantage de prêts ayant été octroyés aux CFF et au fonds d’infrastructure ferroviaire.

Dette publique
La dette publique est une dette nationale. « La dette publique est l’ensemble des engagements financiers pris par l’État, c’est-à-dire la Confédération, les cantons, les communes et les administrations de sécurité sociale. Elle correspond au passif du compte de patrimoine dans la séquence des comptes nationaux. C’est une dette brute au sens où on ne soustrait pas aux éléments de passifs les actifs financiers des administrations publiques. En effet, à côté de ses dettes, l’État possède également des actifs, à la fois financiers (actions, etc.) et physiques (terrains, etc.), qu’il faut soustraire à la dette brute pour obtenir la dette nette. En 2019, la part de la dette due exclusivement à la Confédération est proche de 46%, celle des cantons 29%, celle des communes à 23%, tandis que la part de la sécurité sociale est de 2%.

Avec un taux d’endettement inférieur à 30%, la Suisse occupe une place enviable en comparaison internationale. La Confédération doit sa bonne santé budgétaire en partie au «frein à l’endettement». Le frein à l’endettement vise à stabiliser la dette de la Confédération. C’est un mécanisme simple qui sert à piloter l’ensemble des dépenses de la Confédération. Il vise à empêcher les déficits chroniques et le creusement de la dette qui s’ensuivrait. La dette de la Confédération avoisinait encore les 130 milliards en 2005 et a pu être réduite considérablement grâce à l’introduction de ce frein en 2003. De 2003 à 2019, des excédents structurels ont permis de la réduire de quelque 27.4 milliards de francs. Le frein à l’endettement est inscrit à l’article 126 de la Constitution. Il a été accepté lors de la votation populaire du 2 décembre 2001 avec une majorité de 85% des voix. De nombreux cantons ont également introduits un modèle similaire pour éviter une croissance incontrôlée de la dette.» (Office fédéral de la statistique, 2019).

Les statistiques de la Banque Nationale Suisse (BNS) révèlent que les détenteurs des emprunts de la Confédération sont dans la grande majorité des cas des assurances et des fonds de placement suisses. Quelque 18% sont détenus par des investisseurs étrangers et le reste, par des caisses de pensions, des banques et d’autres investisseurs suisses. La plus grande partie de la dette de la Confédération est donc détenue par des investisseurs suisses provenant du segment institutionnel.